En 1994, los argentinos reformamos nuestra Constitución Nacional. Entre otros grandes temas el constituyente incorporó ese año, a través del artículo 75, inciso 2, parámetros para un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos, que debía establecerse antes de finalizar 1996 mediante una ley acordada entre la Nación y las Provincias.
Hace treinta años exactos que este mandato viene incumplido. Esto es un claro indicio de que el propósito del constituyente en esta materia es de cumplimiento imposible. Ello no sólo por razones sustanciales, ligadas a las sensibles cuestiones en juego (la manta corta), sino también por motivos procedimentales: el mecanismo de modificación de la coparticipación federal de impuestos que estipula el artículo 75 inc. 2 requiere no sólo de mayorías especiales en el Congreso sino también del acuerdo unánime de todas las provincias.
El asunto de la coparticipación federal de impuestos es una cuestión crucial del diseño de nuestro federalismo fiscal, que desde fines del sigo XIX se ha venido tratando por normas infraconstitucionales.
En 1994 se pretendió constitucionalizar el sistema, pero en los hechos nunca se logró salir de la última ley de coparticipación, dictada antes de esa reforma. Sólo se realizaron parches, a través de los llamados pactos fiscales, y el llamado “laberinto de la coparticipación” se terminó haciendo cada vez más intrincado. Lo que a su vez implica que se hizo progresivamente menos ágil, más pesado para el contribuyente, menos amigable para el diseño de políticas fiscales, para el Gobierno nacional pero tal vez principalmente para las provincias.
Quien resuelva ese laberinto será el gran liberador de las fuerzas productivas y económicas de la Argentina.
La coparticipación es el gran nudo gordiano de nuestro desarrollo político, económico e institucional. ¿Persistimos resignados ante el nudo, como hasta ahora, o lo cortamos de un tajo? La manera de cortarlo es convocar una reforma constitucional para rediscutir no la coparticipación, sino nuestro federalismo fiscal de manera integral.
Coparticipación no es sinónimo de federalismo
Es un error identificar coparticipación con federalismo fiscal. Coparticipación federal no es necesariamente federalismo, e incluso puede ser lo contrario.
El federalismo que proclama nuestra Constitución tiene un sentido, una causa, material. La Argentina es un país enorme y muy diverso geográficamente. El federalismo es una opción práctica. En un país de estas características conviene dejar un amplio margen de autonomía a las Provincias para que estas puedan implementar las opciones de política económica que más convengan a los recursos de que disponen.
Nuestros constituyentes del siglo XIX tuvieron esto en claro. La preservación de una verdadera autonomía en las Provincias era indispensable para que el proyecto de Nación soñado en 1853 pudiese llevarse a cabo. Basado en la idea -muy emparentada con el liberalismo- de que el propio interés llevaría a cada jurisdicción a la explotación de sus propios recursos en la forma más conveniente, el programa político de 1853 dispuso que se mantuvieran en manos de las provincias todas las herramientas necesarias para perseguir su progreso material. Del progreso de las provincias se derivaría el de la Nación. La Nación asumía, sí, el compromiso de subsidiar a las provincias cuyas rentas no alcanzaran a cubrir sus gastos ordinarios (actual art. 75 inciso 9), lo que en gran medida obedecía a que la Constitución cerraba definitivamente una fuente de ingreso provincial funesta, pero existente entonces, que era la de las aduanas interiores.
No se ha dado todavía a nuestro país la oportunidad de desarrollarse de este modo. Desde fines del siglo XIX se lo ha reemplazado por un método completamente diverso, observándose una tendencia cada vez más firme a centralizar las más importantes decisiones y regulaciones en materia fiscal. Paulatinamente se olvidaron las importantísimas razones de índole práctica y natural que hacían preferible el sistema pergeñado por los constituyentes. Las provincias tienen facultades fiscales periféricas al sistema tributario nacional y eso les dificulta fomentar por sí mismas, promover actividades, atraer inversiones, competir con sus vecinas.
Evidentemente, habrán tenido sus motivos. Lo cierto es que el resultado parece ser el que vio ya en las postrimerías del siglo XIX un legislador que no era provinciano sino porteño.
En 1894 se produjo el debate por la primera prórroga de la ley de impuestos internos. Allí el falso argumento que se había esgrimido en 1890 (que los impuestos internos eran contribuciones directas, y que como tales se imponían por tiempo determinado según la autorización constitucional) se cambió por la tesis de la concurrencia con las provincias en materia de contribuciones indirectas.
En ese mismo instante se modificó la constitución real de nuestro país, nos apartamos del programa que nos habíamos dado en 1853, y pusimos la piedra basal del sistema que hemos construido, cimentado primordialmente en la idea de concurrencia tributaria entre Nación y Provincias
Vale la pena citar las palabras proféticas del diputado Barroetaveña:
“...Empezaremos a operar una evolución rentística dentro de la constitución, como insinuaba el Señor Diputado por Corrientes, que nos llevará a esto: a la amplia soberanía que deben tener las provincias, y a la descentralización rentística y administrativa que indudablemente ha de refluir en bien del espíritu político de nuestro tiempo.
Demos vigor y vitalidad a las provincias y municipios y habremos realizado lo que establece nuestra constitución como base para que las provincias sean amparadas por la autoridad nacional.
Pero si aprobamos el proyecto en discusión, quedará el funesto precedente para multiplicar y extender a toda la materia imponible de producción interna estos impuestos, porque no reconoce límites la teoría del Sr. Ministro... resultará que todas las fuentes de renta, como decía el Dr. Ugarte en 1866, van a ser acaparadas por el fisco nacional que absorberá toda la vida industrial y económica de la nación: y que le devolverá sin duda alguna, en obras públicas, en arreglos financieros y en préstamos a las provincias, pero destruyendo la base de nuestro régimen federativo, haciendo desfilar a esos gobernadores mendicantes, como nos los presentaba el Sr. diputado por Corrientes, que hará extender las manos de todos los puntos de la República pidiendo subvenciones, pues los municipios y estados carecerán de renta y de materia imponible.
Señor presidente: doy la mayor trascendencia a este proyecto. Su rechazo importaría una reacción enérgica para dar vida económica y rentística a todos los núcleos de población de la República, para descargar al congreso y al poder ejecutivo nacional del cúmulo de preocupaciones locales de que hoy se ven abrumados por el centralismo político y rentístico.”
Es importante analizar cuáles fueron los verdaderos resultados de la Coparticipación Federal de Impuestos, siempre sin perder de vista que, como se ha demostrado, la coparticipación no nació en nuestro país como respuesta a necesidades de las Provincias, sino en todos los casos para responder a urgencias y necesidades del Gobierno nacional. Fue extendiéndose más y más, a medida que se iban creando nuevos tributos “coparticipados” como Ventas (IVA) y Réditos (Ganancias), también como consecuencia de los nuevos roles que asumía el Gobierno Nacional.
Es importante discutir el asunto de manera integral, de manera que también se pongan sobre la mesa otros componentes que son resultados estructurales del sistema que se fue adoptando. Entre ellos: a) el rol del Estado Nacional, que se lleva la partes del león en el sistema fuentes tributarias (coparticipación y tributos exclusivamente federales), y b) la distribución geográfica de ese gasto nacional, dato éste que permite relativizar algunos preconceptos sobre cuáles son las jurisidicciones subnacionales beneficiadas y perjudicadas por la coparticipación.
Por supuesto, también es necesario tener siempre en cuenta que pasó más de un siglo de decisiones centralizadoras, y que por ende una vuelta inmediata y abrupta, sin transiciones, a un sistema de separación de fuentes sería muy irresponsable, incluso injusto, y casi seguramente contraproducente.
Es claro que también existen situaciones reales y concretas que dificultan la reducción sustantiva de los recursos asignados al gobierno nacional, siendo probablemente el principal de ellos el sistema previsional que nos rige, y sus obligaciones. La recuperación de un sistema de defensa apropiado, y de control de nuestras fronteras, debiera también tenerse en cuenta, por poner otro ejemplo que salta a la vista.
La eliminación del sistema de coparticipación, o el establecimiento de uno nuevo basado en un diseño radicalmente distinto, que haga retornar a nuestro país a un verdadero federalismo de autonomías fiscales, de competencia entre las provincias, de responsabilidad local en el uso y desarrollo de los propios recursos, debe analizarse, por lo tanto, con mucha responsabilidad. Pero sin miedo.
